El uso de la evidencia en la gestión pública: “En política nunca habrá información perfecta”

http://www.leonardogarnier.com/

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[Nota del editor: Leonardo Garnier ha sido Ministro de Educación Pública de Costa Rica por dos períodos consecutivos (2006-2010 y 2010-2014) y Ministro de Planificación Nacional y Política Económica (1994-1998), entre otros cargos ejercidos en la función pública. Es Catedrático en la Universidad de Costa Rica. Es Doctor en Economía por la New School for Social Research, New York. Esta entrevista es parte de una serie más amplia de conversaciones con funcionarios, políticos e investigadores de diversos países de América Latina acerca del rol del conocimiento y la información en el proceso de políticas públicas. Las entrevistas son un insumo para el desarrollo de un curso en línea producido por P&I con el objetivo promover el uso del conocimiento en el proceso de políticas públicas entre los funcionarios de la región. La versión en inglés de esta entrevista se encuentra disponible aquí.]

 

¿Cuál es el rol que la evidencia generada por la investigación puede tener en el proceso de políticas?

En política, uno siempre buscar contar con suficiente información que permita conocer la dirección del proceso que se va a seguir, las limitaciones a las que uno se puede enfrentar, los recursos con lo que uno cuenta, etc. Al mismo tiempo, siempre existe una dosis de intuición y sentido de oportunidad. Los enfoques tradicionales de planificación y políticas públicas pretenden que los gobiernos definan desde el principio y en detalle, las metas, objetivos, los tiempos y los recursos con los que se lograran esos objetivos. Pero eso no siempre se condice con la realidad. Lo que uno debe tener es un sentido claro de dirección, un orden razonable de magnitudes y la capacidad y la flexibilidad para improvisar a partir de ahí, tal como se hace en el jazz. En definitiva, considero que siempre es importante contar con la mayor información posible, pero no hay que paralizarse ante su ausencia. En política nunca habrá información perfecta.

¿En qué se basaba para tomar decisiones de política pública?

Como político, uno recurre a una combinación de información y de interpretación, basándose esta última en los elementos teóricos con los que uno pueda contar y en el conocimiento histórico y coyuntural que se tenga de los hechos.

A modo de ejemplo, para el Ministerio de Educación un asunto clave de política pública es la reducción de la deserción escolar, sobre el cual no suele haber suficiente información. Existen programas basados en la idea de que los sectores más vulnerables son los que más desertan, por lo que los esfuerzos del Estado se dirigen a esa población. Pero cuando cuentas con información, notas que no todos los pobres desertan y que no todos los que desertan son pobres, sino que también influye la sobre edad, los niveles de repitencia o el nivel educativo de la familia. Contar con esa información permite poner en marcha instrumentos de política pública distintos a aquellos que uno pondría en juego si solo se tratara de un problema asociado a la pobreza. En definitiva, contar con información desagregada permite visualizar opciones y complejizar las respuestas de política pública.

Al mismo tiempo, existen situaciones en las que el conocimiento general con el que se cuenta es suficientemente razonable como para que no sea necesario contar con estudios más detallados a la hora de tomar decisiones. Por ejemplo, en Costa Rica existía una norma en el reglamento de evaluación escolar que fijaba en un 70% la nota mínima para aprobar las materias de escuela secundaria. Pero esta norma también decía que si un estudiante tenía una mala nota en conducta, entonces debía sacar 80% para aprobar las demás asignaturas. Como funcionario, uno no necesitaba realizar una investigación especial para saber que esa norma no tenía sentido, ya que lo que producía era un falso fracaso escolar en aquellos estudiantes que, cumpliendo con el 70% en las asignaturas académicas, podían repetir el año simplemente porque algún docente los consideró “demasiado inquietos”. Este caso muestra que contando con la información que brindaba el reglamento y las estadísicas ya conocidas, más la valoración a partir de conversaciones con expertos y personas vinculadas a la comunidad educativa, era posible tomar decisiones, sin necesidad de contar con nuevos estudios específicos que demostraran la necesidad de dicha reforma.

¿Qué tipo de investigación suelen necesitar?

La pregunta clave aquí es: ¿Qué información disponible me dice cosas que yo puedo utilizar para tomar decisiones? Y esa información puede ser de lo más variada.

Por ejemplo, el Ministerio de Educación avanza en la construcción de un sistema digitalizado de información proveniente de los centros educativos. Solo por mencionar algo, se podrá contar con información sobre las notas, por asignatura, de todos los estudiantes del país. El potencial de esa información es enorme: se puede conocer en tiempo real las notas de los distintos colegios, cursos y sus profesores. Eso permite conocer si lo que está fallando es el grupo de estudiantes, los docentes, o si existen problemas que trascienden al centro educativo. Y esa información no solo puede ser utilizada por el director de un centro educativo, sino también por el supervisor del circuito educativo, el director regional o el ministerio como tal. 

También hay casos en los que la información que se busca generar no es oportuna para la toma de decisiones. Una de mis primeras reuniones estando al frente del Ministerio de Educación fue con la Dirección Curricular. Ya contábamos con las líneas estratégicas, y era necesario definir un plan de trabajo. La Dirección había trazado un plan que consistía en realizar un estado del arte del mundo curricular en el primer año, un diagnóstico de la situación curricular en el país en el segundo, una propuesta de reforma curricular en el tercer año, un piloto en el cuarto año y, finalmente, la aplicación de la reforma en el quinto año. ¡Pero en Costa Rica los gobiernos duran cuatro años! Lo más preocupante es que esa lógica de trabajo suele reproducirse ante la llegada de cada nuevo ministro. Nuestra propuesta fue entonces concentrarnos en asignaturas clave, y ahí sí buscar información comparada, realizar un diagnóstico para el país y proponer una reforma que fuera viable en los tiempos políticos. De allí la necesidad de combinar el sentido de urgencia con el rigor de los estudios; debe haber un balance: ni actuar a ciegas ni paralizarse por carecer de información perfecta.

¿Cuáles son las fuentes más recurrentes?

Cuando uno está en política, requiere que la información sea oportuna. Desde el Ministerio, uno puede encargar estudios a universidades o think tanks sobre temas en los que no cuente con suficiente información, pero siempre que los tiempos sean razonables.

Por ejemplo, en Costa Rica existe un programa llamado Estado de la Nación, el cual comenzó como una alianza entre Naciones Unidas y las universidades, y actualmente lo manejan las universidades. Se trata de una buena fuente de sistematización y análisis sobre lo que sucede en el país. Muchas veces logran ordenar la misma información que circula en los ministerios. Por ejemplo, desde el Ministerio de Educación se trabajó con Estado de la Nación para georeferenciar mucha de la información educativa. Para ello, se le brindó acceso a las bases de datos del ministerio, y ellos consiguieron a los expertos de las universidades nacionales y extranjeras para trabajar en el proyecto.

Otras veces, uno tiene la suerte de acceder a investigaciones de corte académico que son muy útiles para las decisiones de política educativa. Por ejemplo, cuando era Ministro conocí a una estudiante de doctorado que se encontraba haciendo una investigación en un tema muy original: etnommatemática, analizando cómo las comunidades indígenas de Costa Rica hacían matemática, ya que su sistema es distinto al típico occidental. Al concluir su investigación, la contactamos con el departamento de Educación Indígena para empezar a incorporar lo que ella había aprendido en su tesis en la enseñanza de la matemática en las comunidades indígenas.

Lo mismo sucede con investigaciones internacionales. Por ejemplo, en materia de lecto escritura fueron muy útiles los estudios de Stanislas Dehaene y otros expertos en torno a la neuro ciencia para reformar el currículum de la escuela primaria de acuerdo a lo que ahora sabemos sobre “cómo lee el cerebro” y “cómo aprende a leer”.

En definitiva, se trata de saber dónde encontrar investigaciones que ilustren aspectos de un asunto de  política pública sobre el cual no se tiene el conocimiento suficiente o no se tiene el tiempo para investigarlo. Las habilidades para usar el conocimiento existente y el que se está generando en diferentes ámbitos es una de las tantas virtudes con las que una institución pública debería contar.

¿Qué dificultades encontraba a la hora de procesar la información existente en el sector público?

En general, no suele optimizarse el uso de la información que generan las distintas agencias del Estado porque existe una cultura que asocia la idea de evaluación a la de control. Desde las oficinas centrales del ministerio o las oficinas regionales, todo el tiempo se les pide información a los funcionarios pero se pide más con objetivos de “control” que de toma de decisiones. Si bien existe abundante información que puede ser utilizada para tomar decisiones, lo que suele fallar es el proceso de gestión de dicha información: generación, análisis, evaluación y uso. El desafío es convertir la información y los datos en hechos políticos. La clave está en traducir la información compleja a información simple que pueda ser significativa para la comunidad nacional y para los tomadores de decisiones (como ocurre en el campo económico con indicadores como los de la inflación o el desempleo o en salud con el de mortalidad infantil: se entienden con claridad y provocan acciones inmediatas).

¿Qué características buscaba en sus equipos de trabajo para poder procesar la información para tomar decisiones?

A mí me gusta que los equipos de trabajo combinen personas que ya estaban en las instituciones con personas provenientes de otros ámbitos. Considero que es un error cuando político llega a una institución y renueva todo el equipo, pero también lo es trabajar solo con personas que ya estaban “adentro”. La interacción entre personas de “internas” y “externas” es muy rica. Los primeros aportan el conocimiento institucional y los segundos nuevas miradas acercas de asuntos que la rutina a veces impide visualizar.

De mi experiencia, es muy útil contar con un equipo asesor de ese tipo – combinando funcionarios que llegan con la nueva gestión y funcionarios de planta – que sea capaz de traducir en forma oportuna la información y el conocimiento disponible a los formatos que un tomador de decisión necesita. Las instancias técnicas y las políticas sistematizan y filtran la información que proviene de muy distintas esferas para adecuarlas a las necesidades estratégicas que se persiguen y a los retos que la coyuntura plantea.

¿Con qué habilidades debería contar un funcionario público de rango medio para poder aprovechar la evidencia proveniente de la investigación y promover su uso al interior de sus espacios de trabajo?

Los perfiles de los funcionarios deberían presentar un balance de sensatez y sensibilidad. Sensatez en el sentido de entender el tema que van a trabajar y tener una buena formación técnica. Se necesitan personas que puedan visualizar cuando un dato “anómalo” indica que hay un problema o cuando dicho dato puede ser erróneo y empujar a malas decisiones. Además, se necesitan funcionarios que aborden la información disponible, la analicen y la presenten de la manera más gráfica posible. Pero esa sensatez debe combinarse con la sensibilidad para aproximarse a los temas de trabajo desde la óptica de la población objetivo: en educación, no perder nunca de vista que todo lo que se hace debe estar en función del aprendizaje integral de los estudiantes (algo que muchas veces se pierde de vista). 

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